martes, 16 de marzo de 2021

Reglamento (UE) 2021/444 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de marzo de 2021 por el que se establece el programa Aduana para la cooperación en el ámbito aduanero y se deroga el Reglamento (UE) n.o 1294/2013

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular sus artículos 33, 114 y 207,

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los Parlamentos nacionales,

Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo (1),

De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario (2),

Considerando lo siguiente:

(1) Tanto el programa Aduana 2020, establecido en virtud del Reglamento (UE) n.o 1294/2013 (3), como sus predecesores han contribuido considerablemente a facilitar y reforzar la cooperación aduanera entre las autoridades aduaneras y a desarrollar sus capacidades administrativas, humanas e informáticas. Dado que muchas de las actividades de las autoridades aduaneras tienen carácter transfronterizo, una manera más eficaz y eficiente de desarrollar dicha cooperación consiste en proporcionar a los Estados miembros un marco en el que la puedan llevar a cabo mediante un programa aduanero a escala de la Unión, ejecutado por la Comisión. Por otra parte, la experiencia muestra que el programa Aduana 2020 es eficaz en relación con sus costes y ha aportado un auténtico valor añadido a otros marcos de cooperación aduanera establecidos de forma bilateral o multilateral. Además, el programa Aduana 2020 ha contribuido a salvaguardar los intereses financieros de la Unión y de los Estados miembros apoyando la recaudación efectiva de los derechos de aduana. Asimismo, unos procedimientos aduaneros armonizados son importantes para lograr resultados equivalentes en la prevención del fraude y de los flujos transfronterizos ilegales de mercancías. Resulta, por tanto, oportuno, eficiente y en interés de la Unión seguir financiando las actividades en el ámbito de la cooperación aduanera mediante el establecimiento de un nuevo programa, el programa Aduana (en lo sucesivo, «Programa»).

(2) La unión aduanera es, desde hace cincuenta años, una de las piedras angulares de la Unión, la cual representa uno de los mayores bloques comerciales del mundo. La unión aduanera es un ejemplo significativo de integración exitosa de la Unión y es esencial para el correcto funcionamiento del mercado interior en beneficio tanto de las empresas como de los ciudadanos. La unión aduanera ha evolucionado considerablemente en este período y, en la actualidad, las autoridades aduaneras efectúan con éxito una amplia variedad de tareas en las fronteras. Mediante la cooperación, se esfuerzan por facilitar el comercio legítimo y justo, reducir la burocracia, recaudar ingresos para financiar los presupuestos nacionales y de la Unión, y ayudar a proteger a los ciudadanos frente al terrorismo y las amenazas sanitarias, medioambientales y de otros tipos. En particular, con la introducción a escala de la Unión de un marco común de gestión del riesgo y con el control de los flujos de dinero en efectivo para combatir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, las autoridades aduaneras desempeñan un papel importante en la lucha contra el terrorismo, la delincuencia organizada y la competencia desleal. Habida cuenta de las extensas competencias de que disponen, las autoridades aduaneras son de facto la autoridad principal en materia de control de las mercancías en las fronteras exteriores de la Unión. Disponer de los recursos necesarios es imprescindible para lograr una Unión más fuerte y más ambiciosa. En ese contexto, el Programa no solo debe cubrir la cooperación aduanera, sino también apoyar la misión más amplia de las autoridades aduaneras, tal como se establece en el artículo 3 del Reglamento (UE) n.o 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (4), es decir, la supervisión del comercio internacional de la Unión, contribuyendo así a la aplicación de los aspectos externos del mercado interior y a la ejecución de la política comercial común y de las restantes políticas comunes de la Unión que tienen relevancia para el comercio, así como a la seguridad global de la cadena de suministros. La base jurídica del presente Reglamento debe comprender, por tanto, la cooperación aduanera tal como se prevé en el artículo 33 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), el mercado interior tal como se prevé en el artículo 114 del TFUE y la política comercial común tal como se prevé en el artículo 207 del TFUE.

(3) El Programa debe prestar asistencia a los Estados miembros y a la Comisión ofreciendo un marco para las acciones orientadas a: prestar apoyo a la unión aduanera y a las autoridades aduaneras, que cooperan y actúan conjuntamente; contribuir a la protección de los intereses económicos y financieros de la Unión y de sus Estados miembros; garantizar la seguridad y la protección de la Unión y de sus residentes, y, así, contribuir a la protección de los consumidores; proteger a la Unión frente a las prácticas comerciales desleales e ilícitas, facilitando al mismo tiempo las actividades empresariales legítimas; y facilitar el comercio legítimo, de modo que las empresas y los ciudadanos puedan beneficiarse del pleno potencial del mercado interior y del comercio mundial.

(4) El sector aduanero es un ámbito dinámico que afronta nuevos retos, como la globalización, las nuevas modalidades de fraude y contrabando y la digitalización. Estos retos aumentan la demanda de apoyo a las autoridades aduaneras y exigen soluciones innovadoras. Además, subrayan la necesidad de reforzar la cooperación entre las autoridades aduaneras.

(5) Con el fin de garantizar la eficacia en relación con los costes, el Programa debe aprovechar las posibles sinergias con otras acciones de la Unión en ámbitos conexos, como el programa Fiscalis que se ha de crear mediante un reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establezca el programa «Fiscalis» para la cooperación en el ámbito de la fiscalidad, el instrumento de apoyo financiero para equipo de control aduanero que se ha de crear mediante un reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establezca, como parte del Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras, el instrumento de apoyo financiero para equipo de control aduanero (en lo sucesivo, «Reglamento del instrumento para equipo de control aduanero»), el Programa de la Unión de lucha contra el fraude que se ha de crear mediante un reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establezca el programa de la Unión de lucha contra el fraude, el instrumento de apoyo financiero a la gestión de fronteras y a los visados que se ha de crear mediante un reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establezca, como parte del Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras, el instrumento de apoyo financiero a la gestión de fronteras y a los visados, el Fondo de Seguridad Interior que se ha de crear mediante un reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establezca el Fondo de Seguridad Interior, el programa sobre el mercado único que se ha de crear mediante un reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establezca un programa para el mercado interior, la competitividad de las empresas, incluidas las pequeñas y medianas empresas, el ámbito de los vegetales, animales, alimentos y piensos, y las estadísticas europeas (programa sobre el mercado único), el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia creado por el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo (5) y el Instrumento de Apoyo Técnico creado por el Reglamento (UE) 2021/240 del Parlamento Europeo y del Consejo (6).

(6) Ante la importancia de combatir el cambio climático en consonancia con los compromisos de la Unión de aplicar el Acuerdo de París (7) y de alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada el 25 de septiembre de 2015, las acciones previstas en el presente Reglamento deben contribuir a que se alcance el objetivo de la Unión de destinar al menos el 30 % del importe total del presupuesto de la Unión a apoyar objetivos climáticos y a que se materialice la ambiciosa aspiración de destinar en 2024 un 7,5 % del presupuesto anual de la Unión a gastos en materia de biodiversidad y de que en 2026 y 2027 ese porcentaje llegue al 10 %, teniendo en cuenta asimismo los solapamientos existentes entre los objetivos en materia de clima y biodiversidad.

(7) El presente Reglamento establece para el Programa una dotación financiera que, con arreglo al apartado 18 del Acuerdo interinstitucional de 16 de diciembre de 2020 entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera, así como sobre nuevos recursos propios, en particular una hoja de ruta para la introducción de nuevos recursos propios (8), ha de constituir el importe de referencia privilegiado para el Parlamento Europeo y el Consejo durante el procedimiento presupuestario anual. Para poder optar a financiación, todo gasto imprevisto debe estar directamente relacionado con los objetivos del Programa. La dotación financiera del Programa debe cubrir los gastos necesarios y debidamente justificados de gestión del Programa y de evaluación de su rendimiento, siempre que dichas actividades estén relacionadas con el objetivo general y los objetivos específicos del Programa.

(8) Con el fin de apoyar el proceso de adhesión y de asociación de terceros países, el Programa debe estar abierto, bajo determinadas condiciones, a la participación de los países adherentes, los países candidatos, los candidatos potenciales y los países englobados en la política europea de vecindad. También deben poder acceder a él otros terceros países, de conformidad con las condiciones fijadas en acuerdos específicos entre estos últimos y la Unión que cubran su participación en cualquier programa de la Unión.

(9) El Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo (9) (en lo sucesivo, «Reglamento Financiero») es aplicable al Programa. El Reglamento Financiero establece normas sobre la ejecución del presupuesto de la Unión, incluidas las relativas a subvenciones, premios, contratos públicos, gestión indirecta, instrumentos financieros, garantías presupuestarias, ayuda financiera y reembolso a los expertos externos.

(10) Son de aplicación al presente Reglamento las normas financieras horizontales adoptadas por el Parlamento Europeo y el Consejo sobre la base del artículo 322 del TFUE. Dichas normas se establecen en el Reglamento Financiero y determinan, en particular, el procedimiento de elaboración del presupuesto y su ejecución mediante subvenciones, contratos públicos, premios y ejecución indirecta, y prevén controles de la responsabilidad de los agentes financieros. Las normas adoptadas sobre la base del artículo 322 del TFUE también incluyen un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión.

(11) Las acciones que se aplicaron en el marco del programa Aduana 2020 han demostrado su idoneidad y, por tanto, deben mantenerse. A fin de que el Programa pueda ejecutarse de forma más sencilla y flexible, facilitándose así el cumplimiento de sus objetivos, es preciso definir las acciones únicamente en términos de categorías generales e incluir una lista de ejemplos ilustrativos de actividades concretas. Asimismo, el Programa debe fomentar y apoyar, a través de la cooperación y el desarrollo de capacidades, la incorporación de la innovación y el efecto potenciador que lleva consigo para seguir mejorando la capacidad de la unión aduanera y de las autoridades aduaneras de la Unión de cumplir las prioridades fundamentales en materia de aduanas. Si las acciones financiadas por el Programa resultan ser inadecuadas en algún momento, deben darse por concluidas o ajustarse con el fin de que sean más eficaces o pertinentes.

(12) En breve se va a adoptar el Reglamento del instrumento para equipo de control aduanero. Con el fin de preservar la coherencia y la coordinación horizontal del conjunto de las acciones de cooperación en materia de aduanas y de equipo para el control aduanero, procede ejecutarlas todas sobre la base de un único acto jurídico, a saber, el presente Reglamento, que contiene un único conjunto de normas. Por lo tanto, el instrumento de apoyo financiero para equipo de control aduanero debe apoyar exclusivamente la adquisición, el mantenimiento y la modernización de los equipos de control aduanero que puedan optar a financiación, mientras que el Programa debe apoyar todas las demás acciones conexas, como las acciones de cooperación para la evaluación de las necesidades de equipo o, en su caso, las acciones de formación en relación con el equipo adquirido.

(13) El intercambio de información en materia de aduanas y otra información conexa es esencial para un buen funcionamiento de las aduanas y va mucho más allá de los intercambios dentro de la unión aduanera. Podría redundar en interés de la Unión realizar adaptaciones o ampliaciones de los sistemas electrónicos europeos para posibilitar la cooperación con terceros países que no participen en el Programa y con organizaciones internacionales. Por lo tanto, cuando esté debidamente justificado por un interés de este tipo, la correspondiente adaptación o ampliación de los sistemas electrónicos europeos debe poder financiarse con cargo al Programa.

(14) Habida cuenta de la importancia de la globalización, el Programa ha de seguir ofreciendo la posibilidad de recurrir a expertos externos en el sentido del artículo 238 del Reglamento Financiero. Dichos expertos externos deben ser principalmente representantes de las autoridades públicas, incluidas las procedentes de terceros países que no participen en el Programa, así como personas del ámbito académico y representantes de organizaciones internacionales, de operadores económicos o de la sociedad civil. La selección de expertos externos para los grupos de expertos debe basarse en la Decisión de la Comisión de 30 de mayo de 2016 por la que se establecen normas horizontales sobre la creación y el funcionamiento de los grupos de expertos de la Comisión. Debe ser la Comisión quien seleccione a los expertos externos que participen a título personal en actos ad hoc en el marco del Programa, como reuniones y conferencias puntuales, también de entre los expertos propuestos por los países participantes. Es necesario garantizar que los expertos externos que sean designados a título personal y que tienen la obligación de actuar con independencia y en pro del interés público lo hagan con imparcialidad y sin que exista ningún posible conflicto de intereses con sus responsabilidades profesionales. La información relativa a la selección de todos los expertos externos y su participación debe estar a disposición del público. Al seleccionar a los expertos externos deben tenerse en cuenta el objetivo de garantizar una representación equilibrada de las partes interesadas y el principio de igualdad de género.

(15) De acuerdo con el compromiso de la Comisión de garantizar la coherencia y simplificación de los programas de financiación, que expresó en su Comunicación de 19 de octubre de 2010, titulada «Revisión del presupuesto de la UE», los recursos necesarios deben compartirse con otros instrumentos financieros de la Unión cuando las acciones previstas en el marco del Programa persigan objetivos que sean comunes a varios instrumentos financieros, siempre que ello no conduzca a una doble financiación. Las acciones en el marco del Programa deben garantizar una utilización coherente de los recursos de la Unión que apoyan la unión aduanera y las autoridades aduaneras.

(16)Se prevé que la mayor parte del presupuesto disponible en el marco del Programa se destine a financiar las acciones de desarrollo de la capacidad informática. Entre estas acciones de desarrollo de la capacidad informática debe darse máxima prioridad a las relacionadas con los sistemas electrónicos que sean necesarios para la puesta en práctica de la unión aduanera y para que las autoridades aduaneras cumplan su misión. Conviene definir en el presente Reglamento los componentes comunes y nacionales de los sistemas electrónicos europeos. Es posible combinar los componentes comunes y nacionales. Por otra parte, deben quedar claramente delimitados el alcance de las acciones y las responsabilidades de la Comisión y de los Estados miembros.

(17) El presente Reglamento debe aplicarse por medio de programas de trabajo. Habida cuenta de que los objetivos perseguidos se han fijado a medio o largo plazo y basándose en la experiencia adquirida a lo largo del tiempo, debe preverse la posibilidad de que los programas de trabajo cubran varios años. El paso de una periodicidad anual a otra plurianual en los programas de trabajo reduciría la carga administrativa en beneficio tanto de la Comisión como de los Estados miembros. La duración máxima de los programas de trabajo plurianuales debe ser de tres años.

(18) Las acciones que se ejecuten en el marco del Programa deben tener en cuenta las observaciones y recomendaciones del Tribunal de Cuentas Europeo en el ámbito aduanero, en particular el informe especial n.o 19/2017, de 5 de diciembre de 2017, titulado «Regímenes de importación: las insuficiencias en el marco jurídico y una aplicación ineficaz afectan a los intereses financieros de la UE», y el informe especial n.o 26/2018, de 10 de octubre de 2018, titulado «Una serie de retrasos en los sistemas informáticos aduaneros: ¿qué ha fallado?».

(19) A fin de garantizar condiciones uniformes de ejecución del presente Reglamento, deben conferirse a la Comisión competencias de ejecución. Dichas competencias deben ejercerse de conformidad con el Reglamento (UE) n.o 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo (10).

(20) Con arreglo a lo dispuesto en los apartados 22 y 23 del Acuerdo interinstitucional de 13 de abril de 2016 sobre la mejora de la legislación (11), el Programa debe ser evaluado sobre la base de la información que se recabe de conformidad con requisitos específicos de seguimiento, evitando al mismo tiempo cargas administrativas, en particular a los Estados miembros, y un exceso de regulación. Dichos requisitos deben incluir, cuando corresponda, indicadores mensurables que sirvan de base para evaluar, de forma completa y comparable, los efectos del Programa en la práctica. Las evaluaciones intermedia y final, que deben realizarse a más tardar cuatro años después del inicio de la ejecución y de la finalización del Programa, respectivamente, deben contribuir a un proceso de toma de decisiones eficiente en lo que respecta a la cooperación en el ámbito aduanero en los próximos marcos financieros plurianuales. Por lo tanto, reviste la mayor importancia que las evaluaciones intermedia y final incluyan información satisfactoria y suficiente y que se efectúen a su debido tiempo. Además de las evaluaciones intermedia y final del Programa, deben elaborarse también informes anuales de situación, como parte del sistema de información sobre el rendimiento, para hacer un seguimiento de la ejecución del Programa. Dichos informes deben incluir un resumen de la experiencia adquirida y, en su caso, de los obstáculos y carencias constatados, en el contexto de las actividades del Programa que se hayan llevado a cabo en el año en cuestión. Dichos informes anuales de situación deben ser comunicados al Parlamento Europeo y al Consejo.

(21) A fin de responder de manera adecuada a los cambios en las prioridades estratégicas, deben delegarse en la Comisión los poderes para adoptar actos con arreglo al artículo 290 del TFUE, por lo que respecta a la modificación de la lista de indicadores para medir el grado de cumplimiento de los objetivos específicos del Programa y por lo que respecta a completar el presente Reglamento con disposiciones sobre el establecimiento de un marco de seguimiento y evaluación. Reviste especial importancia que la Comisión lleve a cabo las consultas oportunas durante la fase preparatoria, en particular con expertos, y que esas consultas se realicen de conformidad con los principios establecidos en el Acuerdo interinstitucional de 13 de abril de 2016 sobre la mejora de la legislación. En particular, a fin de garantizar una participación equitativa en la preparación de los actos delegados, el Parlamento Europeo y el Consejo reciben toda la documentación al mismo tiempo que los expertos de los Estados miembros, y sus expertos tienen acceso sistemáticamente a las reuniones de los grupos de expertos de la Comisión que se ocupen de la preparación de actos delegados.

(22) De conformidad con el Reglamento Financiero, el Reglamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (12) y los Reglamentos (CE, Euratom) n.o 2988/95 (13), (Euratom, CE) n.o 2185/96 (14) y (UE) 2017/1939 (15) del Consejo, los intereses financieros de la Unión deben protegerse con medidas proporcionadas, incluidas medidas para la prevención, detección, corrección e investigación de irregularidades, entre ellas el fraude, para la recuperación de los fondos perdidos, indebidamente pagados o mal utilizados y, en su caso, para la imposición de sanciones administrativas. En particular, de conformidad con los Reglamentos (Euratom, CE) n.o 2185/96 y (UE, Euratom) n.o 883/2013, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) está facultada para llevar a cabo investigaciones administrativas, en particular controles y verificaciones in situ, con el fin de establecer si ha habido fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión. De conformidad con el Reglamento (UE) 2017/1939, la Fiscalía Europea está facultada para investigar delitos que afecten a los intereses financieros de la Unión y ejercer la acción penal al respecto, según lo establecido en la Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo (16). De conformidad con el Reglamento Financiero, toda persona o entidad que reciba fondos de la Unión debe cooperar plenamente en la protección de los intereses financieros de esta, conceder los derechos y el acceso necesarios a la Comisión, a la OLAF, al Tribunal de Cuentas y, respecto de los Estados miembros participantes en la cooperación reforzada en virtud del Reglamento (UE) 2017/1939, a la Fiscalía Europea, y garantizar que los terceros implicados en la ejecución de los fondos de la Unión concedan derechos equivalentes.

(23) Los terceros países pueden participar en el Programa sobre la base de una decisión adoptada con arreglo a un acuerdo internacional o sobre la base de otro instrumento jurídico. Debe introducirse en el presente Reglamento una disposición específica que obligue a los terceros países a conceder los derechos y el acceso necesarios para que el ordenador competente, la OLAF y el Tribunal de Cuentas ejerzan plenamente sus competencias respectivas.

(24) Los gastos subvencionables deben determinarse en función de la índole de las acciones subvencionables e incluir, entre otros gastos, los de viaje y estancia para los participantes en reuniones y actos similares o los relacionados con la organización de actos. La financiación en el marco del Programa debe estar sujeta a los principios enunciados en el Reglamento Financiero, como la igualdad de trato, la proporcionalidad y la transparencia, y debe garantizar que se haga un uso óptimo de sus recursos financieros en el cumplimiento de sus objetivos.

(25) Los tipos de financiación y los métodos de ejecución en virtud del presente Reglamento deben elegirse en función de su capacidad de conseguir los objetivos específicos de las acciones y los resultados deseados, teniendo en cuenta, en particular, el coste de los controles, la carga administrativa y las previsiones de riesgo de incumplimiento. Esos tipos de financiación y métodos de ejecución deben tomar en consideración la utilización de sumas a tanto alzado, financiación a tipo fijo y costes unitarios, así como una financiación no vinculada a los costes, tal como se recogen en el artículo 125, apartado 1, del Reglamento Financiero.

(26) Dado que el objetivo del presente Reglamento, a saber, establecer un programa de la Unión para la cooperación en el ámbito aduanero, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, sino que, debido a sus dimensiones y efectos, puede lograrse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

(27) A fin de garantizar una continuidad en la prestación de ayuda en el ámbito de actuación pertinente y permitir la ejecución desde el inicio del marco financiero plurianual 2021-2027, el presente Reglamento debe entrar en vigor con carácter de urgencia y aplicarse con efecto retroactivo desde el 1 de enero de 2021.

(28) El presente Reglamento sustituye al Reglamento (UE) n.o 1294/2013, que debe ser derogado en consecuencia.

HAN ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

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